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非诉行政执行程序的困境与建构

时间:  2020-06-03 13:49
非诉行政执行程序的困境与建构
 
    洪泉寿
 
    非诉行政案件执行,是行政机关或权利人申请人民法院执行生效具体行政行为的法律制度。目前,行政诉讼法、行政诉讼法司法解释和行政强制法等法律均对非诉行政案件的执行作了明确规定。从这些规定可看出,非诉执行制度具有行政机关为程序主体,生效的具体行政行为为客体,公民、法人或者其他组织为行政相对人三个特性。基于这些特点,学界和立法者根据非诉执行在学理和程序上的不同,针对当前行政诉讼执行难问题进行了积极回应和探寻。
 
    一、非诉行政执行存在的必要性
 
    非诉行政执行作为我国执行制度的重要组成内容,在化解行政争议上具有不容忽视的作用,其存在是非常必要的。从全国法院执行案件中行政案件收案和非诉行政案件收案数据看,全国非诉行政执行案件数远大于行政诉讼执行案件量,也显示出人们在涉诉与非诉之间选择的基本取向。同时,实践中除海关、税务等部门外,大部分行政机关不具备行政强制执行权,需要申请人民法院执行,这说明了相当数量的案件需以非诉执行的形式实现权益。所以说,这些客观情况的存在,给了非诉执行立法、司法和政策意义上的支持。
 
    确实,申请人民法院介入非诉行政行为,可以通过司法程序加强对具体行政行为合法性或合理性审查,增强公众对行政行为的接受度,更有助于行政纠纷的化解。特别是在当前城市房屋征收或拆迁工作中,采用行政强拆还是司法强拆,效果是迥然不同的。不过,在行政强拆纠纷中,行政机关往往会选取自行强拆的方式达到快速拆迁的效果。
 
    法院介入行政争议,以自身的专业知识独立进行司法判断,以专门执行力量实行执行强制措施,这一过程行政机关并不是联合执行力量,而是协助执行的责任单位。因而,在执行诉讼中建立和完善非诉行政执行制度,是加快法治社会建设步伐的必然要求,也是司法平衡利益纷争、化解社会矛盾的重要举措。尤其是在现今行政权在社会领域不断扩张的背景下,行政机关因管理行为而产生的具体行政行为有时很难获取公众的认同,甚至会引发群体性事件。要避免行政效益成本溢出,让人民法院依司法程序对具体行政行为进行合法性审查,这一方面有利于规范行政执法行为,防止违法行政行为进入执行阶段,另一方面也有效地维护相对人的合法权益,阻却行政强制执行导致的执行回转不能。
 
    二、非诉执行程序面临的困境
 
    首先,移植程序的简单化。非诉行政执行程序的形成较民事诉讼执行晚些,最初立法依据也主要是借鉴或移植民事诉讼执行程序,但这样简单的复制或模仿,导致非诉行政执行程序难以根本上实现立法初衷,由此产生的一些疑难问题,给司法实务带来了日益增多的阻却。毕竟,非诉行政执行程序是人民法院经行政机关、有关权利人申请,人民法院依法审查具体行政行为后对其所确定的义务实施强制执行所应遵循的程式,其主要价值和关注焦点,在于实现权益人的合法利益,除当事人自动履行外,权益实现最终均会汇集到执行阶段,靠执结来保障。
 
    其次,传统观念的影响。非诉行政执行程序根植于根深蒂固的“民不与官斗”的传统观念影响中,具有特殊的国情,其显见特点是审理难、执行更难。尤其是非诉行政执行制度在立法上不尽完善,执行方式单一及执行程序的高概性,使得人民法院在具体执行中遇到重重阻力。如《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然将行政机关“运动员”兼“裁判员”身份进行界别,但仅仅依靠简洁的程序规则对非诉行政执行申请进行书面审查,是难以保障当事人质证、辩论的权利,更何况在执行难背景下进行司法强制执行,其过程亦会遭到行政强拆同样的难题。
 
    其三,权属理解的差异化。在权力属性上,执行权属于司法权还是行政权,学界及实务界意见历来不统一,这在一定程度上影响了执行权是由司法机关还是由行政机关行使,执行程序是按照行政程序还是司法程序推进。当前,在各级审判机关中,其内部均成立了独立的执行庭,执行权也逐步从审执合一向审执分离再向分段集约执行转变。不过,在执行权与审判职能分离后,执行审查等程序仍以生效法律文书为依据作出执行与否的裁定,这显示出执行权的行政属性。加之,我国非诉行政执行程序基本上承继了民事诉讼执行模式,自然与民事诉讼法诸多规范和程序相似,从而留给司法实务者和法学学者过多的思考和探究空间。
 
    其四,权属区分未细化。最高人民法院2011年颁布的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》规定,执行实施程序分为财产查控、财产处置、款物发放等不同阶段并有明确的时限要求;执行审查权主要审查和处理执行异议、复议、申诉以及决定执行管辖权的移转等事项。此外,《意见》根据执行实施权和执行审查权性质的不同,分别采取行政审批制和合议制。之所以做此区分,是因为执行实施权所负责办理的事项多为诸如查封、扣押、冻结措施等事务性工作,时效性要求很强,一旦贻误就会错失时机。此外,《意见》也明确指出,执行权由人民法院执行局行使;行政非诉案件的执行申请,由立案机构登记后转行政审判机构进行合法性审查。由此可见,最高人民法院对执行权细分始终立足于执行权司法属性,当中并没有严格区分民事诉讼执行和行政诉讼执行,更没有严格区别行政诉讼执行和非诉行政执行。
 
    三、非诉行政执行程序的建构
 
    第一,提起条件和程序。行政诉讼法及其司法解释规定,作为行政相对人的公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的,行政机关或生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人可以申请人民法院强制执行。提起执行诉讼的九个条件在行政诉讼法解释中已规定,行政机关或有关权利人在符合这些条件的前提下,自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内向有管辖权的人民法院申请执行的,人民法院应当依法受理。逾期申请的,除有法定理由外,人民法院不予受理。行政机关或有关权利人在申请执行时应提交完整的材料,如强制执行申请书、行政决定书并列明作出决定的事实、理由和依据及明确的执行内容、催告履行通知书和其他材料。
 
    第二,执行的审查程序。人民法院受理行政机关或有关权利人申请执行生效具体行政行为的案件后,应在30日内由行政审判部门组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并依法作出是否准予强制执行的裁定。但被申请执行的具体行政行为存在明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据、有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情况时,人民法院应裁定不予执行。实践中,人民法院对非诉行政执行以是否存在重大明显违法的标准进行审查,具体行政行为被裁定不予执行的原因多为事实根据和法律依据明显错误、被执行人合法权益受到严重损害。这样的审查标准对被执行人过于苛刻,且标准把握上容易受外部环境和法官个人因素的影响。为规范非诉审查程序,建议采用诉讼执行合法性审查的标准。在审查时应严格遵循程序正当原则,充分保护被执行人的合法权益,在以书面审查为主的同时,认为行政机关或有关权利人提供的材料难以认定案件事实的,必须辅以必要的公开庭审审查。公开审查可以行政诉讼简易程序或公开听证形式,围绕具体行政行为作出的事实证据、行政程序等焦点问题进行质证和辩论。
 
    第三,执行的强制措施。经人民法院审查后,具体行政行为被认定合法的则准予执行,并转执行局执行实施组进行强制执行。人民法院在对非诉行政行为实施强制执行之前,应当向被执行人发送主动履行通知书,敦促其自动履行,否则将承担不利后果。在告知主动履行期限届满后被执行人仍未履行或不完全履行义务的,人民法院应当采取强制执行措施保障申请执行人合法权益的实现。实践中,人民法院可参照适应民事诉讼法有关执行的规定,查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产,或以强制方式将被执行人占有的特定物交付给申请的行政机关,对违法违章建筑及附属物可采取强制拆除执行措施,对被执行人持有的非法物品可采取强制销毁措施。若存在妨碍执行行为的,可根据情节轻重对相关人员予以罚款或司法拘留;若存在“老赖”行径,可充分运用集中查控、限制高消费、在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息等措施,压缩被执行人赖账空间,迫使其自动履行义务。
 
    第四,监督救济的路径。被执行人认为据以执行的判决、裁定错误的,可以向执行法院或上级法院申请按审判监督程序再审,再审确认违法且执行完毕的,应采取执行救济措施;若执行过程中依法需要变更、追加执行主体的,由执行部门按照法定程序办理,应当通过另诉或者提起再审追加、变更的,由审判部门按照法定程序办理。在人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后,经审查发现具体行政行为明显缺乏事实根据和法律法规依据以及有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形,应作出不予强制执行的裁定。在具体执行过程中,案外人或被执行人认为人民法院强制执行行为侵犯其合法权益的,可以向人民法院信访申诉机构提交书面申诉或直接向立案部门提起诉讼,如果案外人或被执行人的申诉认为生效具体行政行为内容违法的,人民法院应不予受理并告知理由;如果案外人提起执行异议之诉经立案审查后决定立案的,应由执行部门执行审查组按照民事诉讼程序审查;如果被执行人针对执行法官存在滥用职权、徇私枉法等行为的,人民法院应当受理,并快速查明实情,以维护被执行人的合法权益。
 
    (作者单位:广东省湛江市中级人民法院)
 
来源:人民法院报
责任编辑:郑玉丹